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Gioco d’azzardo tra svago e problema

Il gioco d’azzardo, ossia gioco “a fine di lucro, in cui la vincita o la perdita è interamente aleatoria” (Zingarelli) è un fenomeno largamente diffuso nel nostro Paese ed in costante incremento; basti pensare che nel 2015 la spesa pro-capite per i giochi in denaro è stata di 1.395 euro.

Ma come si è arrivati a tale risultato in Italia?

Il gioco d’azzardo viene autorizzato nel 1948 con il D.Lvo 496 che recita “l’organizzazione e l’esercizio dei giuochi […] per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento […] in denaro, sono riservati allo Stato“. Il ruolo esclusivo dello Stato per quanto concerne la gestione del gioco d’azzardo è confermato per lungo tempo, con riferimento all’art. 117 della Costituzione, dove la disciplina del gioco lecito è ricondotta alla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza (riservata allo Stato dal secondo comma lettera h del suddetto articolo). Di fatto lo scopo è quello di evitare il reciclaggio di denaro, il ricorso a forme di violenza nei confronti dei giocatori insolventi e l’incremento dei patrimoni della malavita organizzata.

Michelangelo Merisi da Caravaggio, Il baro, olio su tela 94 x 131 cm (1594), Kimbell Art Museum, Fort Worth

Il mercato del gioco d’azzardo

Attualmente i giochi commercializzati in Italia dai concessionari su autorizzazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli sono suddivisi in:

  • gioco del Lotto (Lotto – 10 e Lotto);

  • giochi numerici a totalizzatore (Superenalotto – SiVinceTutto – Superstar – Win for Life – Eurojackpot);

  • lotterie (Lotterie istantanee – Lotterie tradizionali);

  • Bingo;

  • apparecchi da intrattenimento (New Slot – VLT);

  • giochi a base sportiva (Totocalcio e il 9 – Totogol – Scommesse a quota fissa – Scommesse Virtuali – Big Match – Big Race);

  • giochi a base ippica (Ippica nazionale – Ippica Internazionale – Scommesse ippiche in Agenzia – V7);

  • gioco a distanza (tutti i giochi sopra elencati sono disponibili anche on line);

  • giochi di abilità, Carte, Sorte a quota fissa.

L’offerta di gioco d’azzardo in denaro, non solo è ampiamente diversificata, ma risulta diffusa in svariati luoghi. Oltre a poter accedere a questi servizi in locali appositamente dedicati (sale gioco, bingo, sale scommesse, Casinò), li troviamo addirittura in altri posti solitamente adibiti ad altri scopi (come ad esempio bar, tabaccherie, edicole, supermercati, uffici postali); senza dimenticare che si può giocare comodamente a casa propria online 24 ore al giorno.

La scelta politica di promuovere prodotti di gioco pubblico d’azzardo sempre più semplici, più diffusi capillarmente e più rapidi nel pagamento era stata pensata per sottrarre clienti al gioco d’azzardo illecito, oltre che per incrementare le entrate dell’Erario. Purtroppo qualcosa non ha funzionato.

Il rapporto fra il gioco d’azzardo autorizzato ed illegale

L’espansione negli anni del gioco d’azzardo legale corrisponde, in modo proporzionale, a quella del gioco illegale. I due mercati non entrano in concorrenza, ma si potenziano reciprocamente. Questo perchè la maggior disponibilità e accessibilità di giochi legali ha ampliato la platea dei giocatori. Dal canto suo, il gioco illegale beneficia di tale espansione e risponde offrendo l’inclusione al gioco anche alle persone espulse dal settore legale, proponendo inoltre vincite più remunerative. Inoltre l’aumento delle persone coinvolte alimenta la richiesta di finanziamento usurario. Nelle istituzioni ufficiali del credito come nel settore in nero il costo del finanziamento aumenta di tasso con il diminuire della disponibilità economica del richiedente, quindi più il giocatore si indebiterà più gli verrà a costare il prestito per coprire il debito.

L’influenza del gioco d’azzardo sull’Erario

Per quanto riguarda le entrate dello Stato, invece di fornire risorse all’Erario, il settore definito “economia dei giochi” (dalla Direttiva generale del 2005 del ministero delle Finanze) genera in realtà un enorme indebitamento per le amministrazioni pubbliche. Il denaro giocato è passato da poco più di 49.179 miliardi di euro del 2008 a oltre 88 mila miliardi di euro del 2015, mentre le entrate per l’Erario non hanno subito la stessa impennata.

Per spiegarne il motivo proviamo ad analizzare cosa succede quando lo Stato investe su un normale servizio pubblico. L’introito che lo Stato riceve sulla produzioni di beni e servizi al termine del ciclo di consumo è circa del 40/45% della spesa; esso si compone dell’incasso delle imposte indirette sui consumi (IVA, accise ecc.), delle imposte dirette (Irpef, Irpeg, Irap, basate sui redditi delle persone fisiche e delle imprese) e dei tributi (servizi, immobili ecc.). In sostanza corrisponde al ricavato a termine del ciclo di consumo. Nel gioco d’azzardo invece l’introito raggiunge al massimo il 12% tra anticipazione e risultato a fine periodo; questo perchè il Prelievo Erariale Unico (P.U.E.) è costituito dai carichi indiretti (IVA ecc.), che arrivano alle casse del Tesoro prima della conclusione del ciclo. Lo Stato paga l’anticipazione dell’utile a tassi di interesse molto elevati: tassazione del 10% sulle vincite superiori a 25,82 euro più prelievo addizionale del 6% sulla vincita che eccede i 500 euro; P.U.E. sulle somme giocate del 17,5 % sulle New Slot e del 5,5% sulle VLT. L’unico vantaggio nell’investire nel gioco d’azzardo rimane quindi il fattore tempo.

Lo Stato per sopperire alle impellenti necessità di cassa promuove la filiera Concessionari-Gestori-Esercenti, inducendo i concessionari ad anticipargli grosse somme di denaro affinchè questi possano poi godere dello sconto fiscale trattenendo il resto dei guadagni. D’altro canto gli stessi concessionari sono spesso sovraesposti con le banche e le finanziarie, dovendo anticipare le somme richieste. Per farlo sono costretti a ricorrere a prestiti a tassi molto elevati, poichè non possiedono reali garanzie, e compensano parte delle spese con l’assegnazione di postazioni di gioco ai gestori (di sale slot machine, scommesse, ecc.) e il resto con l’emissione di obbligazioni, bond e altro. Indebitandosi ulteriormente e rischiando di generare un’enorme bolla finanziaria; l’unica soluzione per loro possibile per correre ai ripari è naturalmente favorire un continuo aumento di gioco d’azzardo e quindi di introiti.

Rischio patologico e disturbo da gioco d’azzardo nella popolazione

Dallo studio IPSAD 2013-2014 in Italia quasi 17 milioni di individui tra i 15 ed i 64 anni (pari al 42,9% della popolazione totale) ha giocato d’azzardo almeno una volta nella vita; di questi oltre 5,5 milioni sono giovani adulti con età compresa tra i 15 ed i 34 anni (42,7%). Data l’esposizione una fascia non trascurabile di popolazione rischia di incorrere in problemi da gioco d’azzardo. Poco meno del 15% dei giocatori 15-64enni sono da considerarsi a basso rischio, il 4% a rischio moderato e l’1,6% problematici. Da una revisione della letteratura (Johansson et al., 2009) vengono segnalati come fattori di rischio per il disturbo da gioco d’azzardo la giovane età, il sesso maschile, il basso livello d’istruzione, un reddito basso, la disoccupazione e la scarsa capacità di fronteggiare gli eventi. Lo sviluppo di dipendenza da gioco si è visto essere condizionato da fattori propri dell’individuo (predisposizione neurobiologica), fattori ambientali (relazioni familiari problematiche, rete sociale in cui il gioco è considerato culturalmente ben accetto, carenza di attività di prevenzione o di regolamentazione a livello locale, pressione pubblicitaria, abuso di stupefacenti o alcol) e fattori dipendenti dalle caratteristiche del gioco (facile disponibilità e accessibilità, alta frequenza d’uso, intensità, capacità di creare effetto gratificante e inibente su ansia, depressione,noia) (Bouju 2011, Potenza 2011).

Cosa significa giocatore problematico?

Nel Manule Diagnostico e Statistico dei Disturbi Mentali (DSM-5) il GAP (disturbo da gioco d’azzardo) è definito disturbo da dipendenza. Chi ne è affetto presenta atteggiamenti tipici: frequenti pensieri riguardo al gioco, desiderio di gioco e ricerca di denaro per poterlo effettuare, bisogno di aumentare la posta in gioco, irritabilità e tensione, dissimulazione del proprio coinvolgimento nel gioco e compromissione delle relazioni familiari, del lavoro o del rendimento scolastico. La mancanza di gioco può inoltre scatenare una sindrome da astinenza fisica e psicologica (insonnia, tachicardia, sudorazione, irritabilità) per iperattivazione dell’asse ipotalamo-ipofisi-surrene. Nei soggetti affetti da gioco d’azzardo patologico vi è una mancata attivazione della corteccia prefrontale ventro-laterale destra che comporta un deficit del controllo comportamentale e la continuazione nell’azione del gioco indipendentemente dall’andamento dello stesso.

Accenni di neurofisiologia per una migliore comprensione del disturbo patologico

Lo sviluppo anatomico e funzionale della corteccia frontale e prefrontale inizia attorno ai 10 anni per le femmine e ai 14 anni per i maschi e si completa rispettivamente attorno ai 20 anni nelle prime e ai 25 anni per i secondi. Queste aree cerebrali sono addette al controllo degli impulsi, alla regolazione delle emozioni e alla coscienza delle conseguenze delle proprie azioni. Tali funzioni si delineano durante l’adolescenza, influenzando la funzionalità della mente, le relazioni tra pari e i gradienti inibizione/sblocco delle stesse funzioni. In questo delicato periodo si introducono indelebilmente gli effetti di sostanze stupefacenti e le conseguenze comportamentali di condotte addittive. I comportamenti addittivi si innescano nelle mente dell’adolescente sostituendosi agli stimoli naturali e generando grandi quantità di dopamina e manifestazioni disforiche (modificazioni dell’espressione genica dei neuroni bersaglio). Tanto che anche a distanza di anni dalla perdita della condizione di addiction i neuroadattamenti patologici del complesso cervello/mente non si annullano e possono riattivarsi in qualsiasi momento della vita. In parole semplici un comportamento addittivo modifica le funzioni della mente del soggetto tanto quanto una sostanza chimica e lo induce ad un comportamento condizionato; il comportamento può essere corretto con appropriati trattamenti ma rimane latente e riattivabile a vita. Il GAP rappresenta una condotta addittiva poichè agisce sui sistemi neurotrasmettitoriali che regolano l’effetto determinato dalla ricompensa immediata e l’effetto della memoria delle vincite ottenute nel breve periodo. Da tutto ciò si può facilmente dedurre che l’adolescenza sia il periodo più critico per lo sviluppo del GAP.

Impatto del gioco d’azzardo sugli adolescenti

Lo studio ESPAD-Italia 2015 ha analizzato nello specifico il fenomeno del gioco d’azzardo durante l’anno negli studenti di età 15-19 anni. Poco meno della metà (48,5% del campione, pari a circa 1,2 milioni di studenti) ha giocato d’azzardo almeno una volta nella vita e il 41,7% (poco più di 1 milione) nell’anno antecedente la rilevazione. Il genere maschile risulta essere più attratto dal gioco d’azzardo (51,5% vs 32% per le femmine). Nonostante il divieto della legge italiana hanno giocato d’azzardo il 37,7% dei minorenni. Il 62% gioca massimo una volta al mese; il 22% 2 o 4 volte al mese; il 12% da 2 a 5 volte alla settimana, oltre il 4% 6 o più volte la settimana. I giochi effettuati sono così suddivisi: 69% Gratta e Vinci; 47% puntate su eventi sportivi; 38% Bingo/Tombola; 29% Totocalcio/Totogol; 28% giochi di carte; 20% Lotto/Superenalotto; 18% Poker Texano; 14% New Slot/VLT. La spesa sostenuta nell’anno precedente lo studio è inferiore ai 10 euro per il 76% degli studenti; supera i 50 euro per l’8%. L’11% dei giovani giocatori ha un comportamento “a rischio”, mentre l’8% risulta “problematico”. Le regioni con le percentuali di giocatori a rischio superiori alla media nazionale sono: Calabria, Abruzzo, Campania, Molise, Basilicata e Puglia con valori tra 12% e 14%. Quelle con maggiore percentule di profilo problematico sono: Umbria, Sardegna, Puglia, Calabria, Abruzzo, Molise e Campania con valori tra 9% e 12%. Nelle aree del territorio italiano in cui sono stati attuati più interventi da parte del Coordinamento Nazionale Comunità di Accoglienza (C.N.C.A.) per popolazione residente la prevalenza di gioco tra i giovani risulta più bassa, mentre le regioni nelle quali fino al 2015 non era stata approvata una legge regionale in materia di gioco d’azzardo sono quelle con prevalenza di gioco superiore.

La regolamentazione del gioco d’azzardo in Italia

La legiferazione nei vari comuni italiani riguardo al gioco ha dovuto superare un percorso lungo e pieno di ostacoli. Nel febbraio 2004 alcuni comuni della Martesana (MI) chiedono regole più rigide per i commercianti che vogliono installare apparecchi per il gioco d’azzardo ed esenzioni fiscali per chi decide di rinunciare, ma nell’autunno 2005 il Tar della Lombardia dichiara illeggittimo il regolamento comunale. Nell’aprile 2006 il Comune di Pioltello offre “una tantum” di 1500 euro agli esercenti che rinunciano all’installazione degli apparecchi”. Nessuno presenta domanda. Nel 2006 il Comune di Verbania decreta un regolamento limitativo, con criteri più restrittivi per l’installazione delle new slot ed in particolare limitazione delle fasce orarie per l’accensione. Il regolamento decade nel 2012 per ricorso al Tar del Piemonte.

Tra il 2008 e il 2010 nasce in Italia il Progetto nazionale del Comitato Collaborazione Medica (C.C.M.) “Il gioco è una cosa seria” diffuso sul territorio di dieci regioni italiane (approvato nel 2007 dal governo Prodi e affidato alla regione Piemonte). A seguito di ciò quasi cinquanta amministrazioni comunali italiane si adoperano per contenere l’offerta di gioco, in particolare tramite apparecchi automatici, attraverso: monitoraggio e limitazione del rilascio di licenze per new slot e VLT; limitazione degli orari di apertura delle sale giochi e confinamento geografico con distanze minime da luoghi sensibili; obbligo di esporre sugli apparecchi avvertenze sulla pericolosità del gioco e informazioni sui servizi ove chiedere aiuto; agevolazioni per i locali che rinuncino all’installazione; corsi di formazione obbligatori per il conseguimento delle licenze; divieto di gioco per i minori di 18 anni con obbligo del controllo dei documenti; controllo e sanzionamento da parte della polizia municipale per garantire il rispetto delle normativa comunale.

Tra il 2009 e il 2011 diversi comuni di Veneto, Lombardia, Toscana, Liguria, Umbria, Campania, Piemonte e Sardegna emettono regolamenti e ordinanze comunali volti a limitare la diffusione e l’accesso agli apparecchi. Gran parte di questi però vengono annullati dal Tar o ritirati prima del giudizio, al comparire dei ricorsi dei commmercianti per timore di sanzioni. Questo perchè il razionale dei provvedimenti si rifaceva ad aspetti di sicurezza urbana (prerogativa dello Stato) e non alla tutela della salute di fascie vulnerabili della popolazione, e ai poteri speciali conferiti transitoriamente ai Sindaci dal “pacchetto Maroni” della primavera 2008 (con modifica del comma 4 dell’art. 54 del Testo Unico degli Enti Locali T.U.E.L. che introduceva la possibilità di emanare provvedimenti anche non contingenti e urgenti nei confronti di minacce all’incolumità pubblica e alla sicurezza urbana).

Sarà il Comune di Rivoli (TO) nel 2010 a superare lo scoglio. Questo si appella alle competenze ordinarie dei Sindaci (art. 50 T.U.E.L. comma 7), dove è previsto che il Sindaco “coordini e riorganizzi […] gli orari degli esercizi commerciali […] al fine di armonizzzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti“, e alla normativa europea ( Direttiva Bolkenstein del marzo 2006, recepita nel 2010 con D.Lvo 26 marzo 2010 n. 59), che all’art. 12 recita “nei casi in cui sussistano motivi imperativi di interesse generale (definiti dalla lettera h dell’art. 8 come incolumità pubblica, sanità pubblica, tutela dei comsumatori […]) l’accesso e l’esercizio di un’attività possono essere subordinati al rispetto di requisiti quali: restrizioni quantitative e terrritoriali in funzione della popolazione o di una distanza geografica minima“.

Nel frattempo l’11 novembre 2011, avviene il primo pronunciamento della Corte Costituzionale con la Sentenza n. 300 a favore della Provincia Autonoma di Bolzano, in merito alla potestà delle amministrazioni pubbliche locali di contingentare per motivi di sanità pubblica l’offerta di gioco. A Natale 2011 il Comune di Rivoli approva il regolamento sulle limitazioni degli orari di accensione degli apparecchi e sulle distanze minime delle sale giochi dai luoghi sensibili avvalendosi delle nuove argomentazioni, e a maggio 2012 viene emessa l’ordinanza (n. 263 del 23 maggio 2012) nella quale si richiamano l’art. 50 del T.U.E.L. comma 7 e la sentenza 300 del 2011 della Corte Costituzionale. Immediato il ricorso al Tar da parte di Bingo, Lottomatca e alcuni esercenti. Il Tar nega la sospensione e solleva presso la Corte Costituzionale un quesito relativo alla leggittimità del T.U.E.L., nello specifico gli artt. 42 e 50, e dell’art. 31 del Decreto “Salva Italia“, che non prevedono specifiche misure in capo ai Consigli comunali e ai Sindaci per limitare l’uso degli apparecchi di gioco e contrastare il fenomeno del gioco patologico, violando quindi gli artt. 32 (Tutela della salute) e 118 (Competenze dei Comuni) della Costituzione Italiana. Il 18 luglio 2014 la Corte Costituzionale emette la sentenza n. 220, redatta da Giuliano Amato, in cui il ricorso del Tar sulla questione viene dichiarato inamissibile e si stabilisce che la legislazione ordinaria vigente e in particolare il comm 7 dell’art. 50 fornisce un sufficiente fondamento legislativo al potere sindacale di arginamento della patologia da gioco. Il 25 febbraio 2015 il Tar Piemontese boccia il ricorso e richiama all’importanza delle politiche di comunità locale per fronteggiare il problema del gioco patologico, sollecitando “l’emanazione di regolamenti comunali del gioco in denaro eticamente orientati“.

Nel 2013 parte la regolamentazione locale dell’offerta di gioco d’azzardo. Tutti i Comuni capoluogo hanno ricevuti il parere positivo del Consiglio di Stato laddove si è dovuto esprimere. Al 29 febbraio 2016 i Comuni non capoluogo che hanno adottato limitazioni orarie per l’accensione degli apparecchi automatici di gioco sono così distribuiti: 39 in Lombardia, 41 in Veneto, 18 in Piemonte, 13 in Emilia-Romagna, 3 in Lazio, 3 in Puglia, 2 in Toscana, 2 in Umbria, 1 nelle Marche e 1 in Liguria.

Conclusioni

Sono state formulate diverse motivazioni per avvalorare i vantaggi del gioco d’azzardo nel nostro Paese, le quali sono state via via smentite; di contro si riscontrano problematicità sia sul piano economico nazionale che sociale. Risulta in ogni caso evidente che è necessaria una regolamentazione attenta soprattutto alla tutela delle fascie più a rischio, come gli adolescenti, dato che in Italia questi si accostano con facilità al gioco (compresi i minorenni per i quali il gioco dovrebbe esere proibito dalla legge). Il tutto in una società in cui spopolano le pubblicità di offerte di gioco d’azzardo su tutti i media e in tutte le fascie orarie.


Fonti

Il gioco d’azzardo. Relazione annuale al Parlamento 2016 sullo stato delle tossicodipendenze in Italia. pag. 468-489

Benedetti E, Molinaro S, Potente R, Scalese M, Siciliano V, Luppi C, Bastiani L. I dati sul gioco d’azzardo in Italia. In Angelucci N, Poli R. a cura di (2016) Year Book 2016. Rischi da giocare. CNCA, Comunità Edizioni, Roma; reperibile online all’indirizzo

Fiasco M. Il gioco d’azzardo e le sue conseguenze sulla società italiana. La presenza della criminalità nel mercato dell’ALEA. Consulta Nazionale Antiusura; 2014: pg. 11-24

Devietti Goggia F. Le leggi regionali e provinciali sul tema del gioco lecito in denaro. pg. 58-63. In: Medicina delle Dipendenze. Italian Journal of the Addictions. Gambling, Anno VI Numero 21 marzo 2016

Jarre P. Azzardo: le limitazioni imposte dagli enti locali all’invasione degli apparecchi automatici di gioco: pg. 31-34. In Medicina delle Dipendenze. Italian Journal of the Addictions. Gambling, Anno VI Numero 21 marzo 2016

Serpelloni G., a cura di, (2013) Gambling. Gioco d’azzardo problematico e patologico: inquadramento generale, meccanismi fisiopatologici, vulnerabilità, evidenze scientifiche per la prevenzione, cura e riabilitazione. Dipartimento Politiche Antidroga, Presidenza del Consiglio dei Ministri: Capitolo 8, pg. 60-68

Scalese M, Bastiani L, Salvadori S, Gori M, Lewis I, Jarre P, Molinaro S. Relazione tra numero e tipo di giochi d’azzardo praticati e gioco problematico nella popolazione generale italiana: pg. 12-18. In: Medicina delle Dipendenze. Italian Journal of the Addictions. Gambling, Anno VI Numero 21 marzo 2016

Serpelloni G. Fattori di vulnerabilità e resilienza, capitolo 5: pg. 23-29. In: Serpelloni, a cura di (2013). Gambling. Gioco d’azzardo problematico e patologico: inquadramento generale, meccanismi fisiopatologici, vulnerabilità, evidenze scientifiche per la prevenzione, cura e riabilitazione, Dipartimento Politiche Antidroga, Presidenza del Consiglio dei Ministri

Author: Valentina Greco

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